Introduction

Introduction

Par Guirec Delanoë et Pierre Salama

Le problème de l’évaluation et de la programmation des projets en pays en voie de développement a donné lieu, au début des années 60, à l’élaboration de la méthode des effets, suite logique d’expériences antérieures (Autorité de la vallée du Tennessee aux États-Unis et d’autres projets d’envergure en Algérie et en Italie du Sud en particulier). Cette méthode des effets a été encouragée par l’administration française de coopération et a été enseignée dans de nombreuses institutions de formation sur le développement en France, dont l’IEDES, et dans différents pays. La méthode est alors ressentie comme l’alternative à celle des prix de référence préconisées par les grandes institutions de développement (Banque mondiale, OCDE, agences de l’ONU et Commission européenne pour ne citer que les plus importantes).

Au début des années 1980, la méthode des effets a été prise en considération par le Commissariat général au plan pour des projets en France. Depuis cette dernière période, qui correspond à la fin des trente glorieuses, l’essor de la mondialisation, puis plus tard l’effondrement des économies centralement planifiées des pays du bloc de l’Est, ont conduit Marc Chervel à penser que la méthode des effets n’était plus réservée aux pays en développement mais pourrait devenir l’instrument de décision pour toutes les autres économies (pays industrialisés, pays émergents) au niveau régional et national.

1 – De quoi s’agit-il donc quand il faut analyser un projet ?

Les projets des investisseurs privés correspondent à des investissements dans le but de faire fructifier la donne initiale au profit de leurs investisseurs qui ont mobilisé les capitaux.

Ainsi, dans une société « libérale » monter une entreprise d’importations d’un produit en provenance d’Asie (coûtant 1,8 € et revendu 3 €) peut permettre aux consommateurs de profiter d’une baisse des prix (de 9 € à 3 € soit par achat un gain de 6 €) et l’importateur crée une marge de 1,2 € par unité vendue). La ruine de l’entreprise locale se traduit par la perte d’emplois et de revenus pour l’entrepreneur (bénéfice distribué), son personnel (salaire net), les caisses sociales (allocations familiales, santé, retraite, mutuelles), l’État (impôts et taxes) de 9 € par unité produite. Le résultat est donc une perte de 9 € pour l’économie nationale et une création de richesse de 6 + 1,2 = 7,2 €. Le solde est défavorable à l’économie en question puisqu’elle perdrait 1,8 € par unité non vendue. En termes d’emploi, si l’on prend pour hypothèse que l’atelier de confection ruiné employait 45 personnes salariées directement et 9 indirectement et que l’importateur en emploie 4 directement et 2 indirectement, la balance est de 54 emplois perdus pour 6 emplois créés soit une perte de 48 emplois qui via l’État va peser plus ou moins longtemps sur le budget et sur l’économie nationale. Apparemment il y a cependant un gain, tout au moins pour le consommateur. C’est d’ailleurs l’argumentation qui est développée en faveur du désarmement douanier. D’un point de vue théorique il y aurait gain également puisque l’économie du pays allouerait au mieux ses ressources rares et donc optimiserait son allocation des facteurs. En réalité ces gains immédiats sont source de pertes et d’appauvrissement dans le futur, futur dont ces thèses se préoccupent guère puisque leur raisonnement est établi en statique et non en dynamique.

Les projets des investisseurs publics dans les pays en voie de développement doivent être planifiés et hiérarchisés de façon à utiliser les rares capitaux pour des opérations pertinentes et porteuses d’avenir. Ce qui choquait Marc Chervel et nombre d’économistes chevronnés, c’est que la technique préconisée et utilisée par les principaux bailleurs de fonds qui reposait sur l’optimum de Pareto (ce qui est bon pour le marché est bon pour tous) et la théorie de l’avantage comparatif de Ricardo dans sa version statique d’Hecksher-Ohlin et qui a été développée et approfondie par une kyrielle d’économistes talentueux ne peut que choisir la solution de l’importation et la fermeture de l’atelier de confection. Devant sa mare, Marc Chervel ne tenait pas un fusil pour éliminer les « canards boiteux » et le plus souvent prétendument « boiteux » ! Sans pour autant condamner l’ouverture externe et être en faveur d’une autarcie dépassée, le fait que des décisions en matière de développement économique puissent être prises sur la base d’analyses par trop frustes choquait Marc Chervel, parce qu’il était exigeant, humain et rigoureux.

Il est très fréquent que lorsque sont contestées les approches de la Banque mondiale en matière de libre échange et de spécialisation internationale tant du côté des importations que des exportations, leurs experts rejettent avec dédain ceux qui n’ont pas compris « la théorie » et sont prêts a « refaire les erreurs du passé ». Or l’Histoire est têtue, chassée par la porte, elle revient par la fenêtre avec entre temps son lot de souffrance. C’est pourquoi il vaut la peine de revenir un peu sur ce qui jour après jour apparaît comme un dogme. Ce qui importe, ce n’est pas tant qu’on importe ou exporte, c’est plutôt comment on le fait et sur quoi on le fait. Contrairement à ce que pensent les économistes dits du main stream il n’y a pas nécessairement de relation positive entre ouverture commerciale et croissance. Dans les années cinquante à soixante dix la croissance a été particulièrement soutenue et le degré d’ouverture faible en Amérique latine par exemple. L’ouverture de plus en plus importante tant au niveau commercial que financier dès les années quatre vingt dix s’est accompagnée par contre d’un ralentissement et d’une irrégularité de la croissance sur moyenne période. Ces observations semblent infirmer la relation supposée positive entre davantage d’ouverture et plus de croissance défendue par la Banque mondiale, tout au moins pour l’Amérique latine. S’agissant plus particulièrement des exportations, celles à contenu technologique élevé se caractérisant par une élasticité de la demande par rapport au revenu élevé au niveau mondial, sont susceptibles d’avoir des effets d’entraînement importants sur les branches industrielles, sauf si elles sont le fait d’industries d’assemblage. Or ce sont celles qui sont précisément déconseillées par les théoriciens de l’allocation optimale des ressources pour les pays en développement, puisqu’elles sont réservées aux seuls pays qui sont dotés de beaucoup de capital. Dit autrement les pays en voie de développement devraient continuer à se spécialiser dans des produits nécessitant peu de capital, et donc à élasticité de la demande par rapport au revenu faible. Or les exportations sophistiquées, nécessitant beaucoup de capital, sont un « pari sur structures nouvelles », comme aimait à le dire notre maître Jean Weiller, car elles participent ainsi au remodelage en profondeur de l’appareil industriel. Leur essor ne résulte pas du libre jeu du marché mais de l’intervention indirecte de l’État tant au niveau de la politique industrielle (politique dite de veille de niches accompagnée de taux d’intérêt préférentiels, subventions temporaires et sélectives etc.) que de son accompagnement au niveau des infrastructures physiques (transport, énergie, etc.) que humaines (éducation, santé). Le mode d’industrialisation est alors dit en « vol d’oies sauvages » ainsi qu’on peut l’observer dans de nombreuses économies asiatiques, en rupture de ban avec les conseillers de la Banque mondiale. Á l’inverse, le faible dynamisme des exportations à fort contenu du travail, la difficulté à favoriser l’essor des exportations à contenu technologique élevé caractérise des modes de croissance de type « canards boiteux ». Les effets sur la croissance de l’essor de ces exportations sont alors faibles, la relation entre degré d’ouverture plus élevé et forte croissance n’est pas vérifiée.

2 – S’agissant de la production locale en concurrence avec les importations, Marc Chervel va donc développer une approche originale. Nous allons la présenter succinctement en prenant l’exemple d’un projet industriel.

Pour l’analyse de la situation avec projet, la valeur de la production va être mesurée par la valeur du bien industriel commercialisé sur le marché intérieur, pour les projets de substitution d’importation ou les projets de modernisation, et par la valeur FOB du bien pour les projets d’exportation. C’est cette valeur de la production qui est analysée dans ses composantes.

Pour ce faire, il faut procéder en trois étapes :

Il s’agit tout d’abord de présenter le compte d’exploitation sous forme de comptabilité nationale, en distinguant d’une part, les achats de biens et de services (consommations intermédiaires : achats et services en provenance des tiers et impôts d’exploitation), et, d’autre part, les différentes composantes de la valeur ajoutée : rémunérations des salariés y compris les charges sociales, impôts et taxes versés à l’Etat et aux collectivités locales et revenus répartis entre les fournisseurs de capitaux extérieurs et l’entreprise pour l’autofinancement. La remontée systématique des chaînes de production pour les consommations intermédiaires locales dans les situations avec et sans projet s’effectue très aisément si l’on dispose d’un Tableau Entrées Sorties (TES) à contenu d’importations. En l’absence d’un tel tableau, il faut se procurer les comptes d’entreprises concernées et prendre le temps pour pouvoir extrapoler un tableau simplifié en recoupant avec les données du commerce extérieur.

Dans une deuxième étape, les consommations intermédiaires sont ventilées en consommations intermédiaires locales (et c’est grâce à elles que le projet s’articule dans l’économie nationale) et en consommations intermédiaires importées (elles-mêmes ventilées en importations CAF, droits et taxes sur importations et, éventuellement, frais et marges).

Dans une troisième étape, les consommations intermédiaires locales font à leur tour l’objet d’une même analyse et sont ventilées en :

– consommations intermédiaires locales,

– consommations intermédiaires importées,

– valeur ajoutée,

et ainsi de suite autant que de besoin.

En fait, à chaque stade, la valeur ajoutée est ventilée dans ses composantes de revenus (par exemple : frais de personnel, impôts et taxes, revenus des fournisseurs de capitaux), si bien qu’au total, la valeur de la production se trouve ventilée en :

– importations incluses,

– valeur ajoutée incluse, elle même somme de :

– rémunérations des salariés inclus

– impôts et taxes inclus

– revenus bruts d’entrepreneurs inclus.

L’analyse de la situation sans projet, va conduire pour les projets de substitution d’importation et les projets de modernisation de technique, à évaluer la situation de référence, qui permet d’approvisionner le pays dans les mêmes quantités du bien considéré, constituée respectivement par l’importation de ce bien, et par la production de ce bien par l’ancienne technique.

L’analyse de la situation sans projet consiste à analyser la structure de la valeur de l’importation alternative pour les projets de substitution d’importation, et la structure de la valeur de la production suivant l’ancienne technique, pour les projets de modernisation.

Ces analyses sont effectuées comme précédemment, en remontant successivement les différentes chaînes de production des consommations intermédiaires locales. Au total, la valeur de la situation alternative se trouve ventilée en :

– importations incluses,

– valeur ajoutée incluse, elle même somme de :

– rémunérations des salariés inclus,

– impôts et taxes inclus,

– revenus bruts d’entrepreneurs inclus.

Pour les projets d’exportation, la situation alternative consiste à ne rien faire : elle ne comporte donc ni importations incluses ni valeur ajoutée incluse ; mais il faudra tenir compte du fait que l’ensemble de la valeur de la production est exporté.

En phase de fonctionnement du projet, la mesure des effets nets du projet sur l’économie et donc sur les revenus des différents agents est obtenue en comparant :

– la structure de la valeur du bien lorsqu’il est produit par le projet (situation avec projet),

– la structure de la valeur du bien lorsqu’il est mis à disposition dans l’économie par la technique alternative (situation sans projet).

Si les valeurs du bien sont les mêmes dans les deux situations avec et sans projet, c’est-à-dire si les prix ne sont pas modifiés, la comparaison précédente conduit au résultat suivant :

Le différentiel d’importations entre la situation avec projet et la situation sans projet, ou gain d’importations :

– est égal au différentiel de valeurs ajoutées, ou valeur ajoutée supplémentaire ;

– qui est aussi égal à la somme algébrique (car certains peuvent apparaître négatifs) des revenus supplémentaires par agent.

Si le prix est modifié, par exemple à la hausse, les résultats précédents sont maintenus, à condition de prendre en compte les revenus des acheteurs (en général les ménages) qui subissent cette hausse de prix : celle-ci est équivalente à un manque à gagner, ou encore à une baisse de revenus pour ces acheteurs.

Enfin pour un projet d’exportation, la valeur ajoutée incluse et les revenus inclus apparaissent directement comme valeur ajoutée supplémentaire et revenus supplémentaires puisque, à demande intérieur donnée, la situation alternative consiste à ne rien faire ; cette valeur ajoutée supplémentaire est encore égale au gain en devises (valeur FOB de l’exportation moins importations incluses du projet).

En phase d’équipement du projet, les effets nets sur l’économie sont constitués par :

– la masse des financements qu’il a fallu mobiliser pour le projet, et ;

– leur contrepartie en termes d’investissements, puisque la situation alternative est réalisée sans investissements.

Les investissements du projet sont constitués d’un ensemble de biens et de services (travaux publics, bâtiments, machines, …) sur lesquels on peut mener une analyse analogue à la précédente ; on obtient alors une ventilation de leur valeur en :

– importations incluses ;

– valeur ajoutée incluse, elle même somme de :

– rémunérations des salariés inclus ;

– impôts et taxes inclus ;

– revenus bruts d’entrepreneurs inclus.

Pour le calcul économique et la procédure de choix nous disposons de tout un ensemble de chiffres caractérisant à la fois le projet et l’économie dans laquelle il vient s’insérer.

Deux types de problèmes portant sur le choix des projets peuvent alors être éclairés :

– le problème consistant à juger du projet en quelque sorte dans l’absolu : on est alors conduit à tenter de rassembler l’ensemble des chiffres caractéristiques précédents dans une formule synthétique débouchant sur une appréciation globale de l’intérêt du projet pour le pays ; c’est la voie du calcul économique global, qui est particulièrement bien adaptée au problème des organisations Internationales de financement extérieures au pays, préoccupées de savoir si le projet est susceptible d’être financé ou non ;

– le problème consistant à classer le projet par rapport à tout un ensemble d’autres projets, de manière à pouvoir déboucher sur une programmation nationale de projets la mieux adaptée aux objectifs poursuivis : on est alors conduit à insérer progressivement différentes approches de calcul économique dans une procédure de discussions entre les responsables concernés ; c’est la voie de la procédure de choix qui est particulièrement bien adaptée au problème de programmation nationale des projets dans le cadre de l’élaboration d’un Plan.

De l’ensemble des chiffres caractéristiques rassemblés précédemment, on va retenir : d’une part, les « avantages » qui caractérisent l’impact du projet sur les objectifs et, d’autre part, les « coûts » qui caractérisent l’impact du projet sur les contraintes.

L’utilisation d’une formule mathématique permet alors de déboucher sur un critère synthétique de rentabilité à partir de l’analyse des flux de coûts et d’avantages (ratio de rentabilité, délai de récupération, bénéfice actualisé, taux de rentabilité interne, valeur actuelle nette). Pour comparer différents projets, les ratios peuvent, par exemple calculer :

– valeur ajoutée supplémentaire créée / investissement ;

– valeur ajoutée supplémentaire créée / importations incluses dans les investissements ;

– rémunérations des salariés / investissement ;

– impact sur les finances publiques.

Alors survient le choix de la poursuite du projet qui va être l’objet de discussions entre techniciens puis entre gouvernement et bailleurs de fonds.

Dans les cas de projets de services non marchands (éducation, formation par exemple) et de certains services marchands (alimentation en eau ou en énergie par exemple), il n’est pas possible d’élaborer une situation alternative vraisemblable sans projet et la méthode ne peut pas être utilisée. Par contre, elle s’applique pour les projets routiers.

3 – Marc Chervel a consacré une grande part de son activité au développement de cette méthode. Il s’agit, comme on vient de le voir, d’un procédé de l’évaluation de projet basé sur une approche primale par les agents de l’économie par rapport auxquels les revenus cherchent à être maximisés, approche qu’il opposait lui-même à l’approche duale basée sur le système de prix avec lequel sont calculés les coûts et les avantages. La ME pouvait s’appliquer tant aux économies de pays à faibles revenus, aux pays à revenus intermédiaires et aux pays industriels à économie de marché.

Sans revenir sur les nombreux débats et échanges auxquels Marc Chervel a participé pour défendre la ME, il convient de rappeler que cette méthode s’applique dans tous les pays quelque soit le niveau de revenu, il suffit de disposer d’une bonne comptabilité nationale et en particulier d’un bon suivi des échanges interbranches et du commerce extérieur. Avec ces instruments, le calcul selon la ME permet de mesurer la valeur ajoutée de tout projet et de compter les effets en termes de production de richesse et de variation avantageuse ou coûteuse des flux d’importations ou d’exportations. Avec un appareil statistique plus complet, il permet de mesurer les effets en termes d’emploi ou plutôt de temps de travail. Ainsi aujourd’hui comme hier la ME reste un outil fabuleux pour pouvoir préparer, par exemple, l’avenir d’Airbus (qui incorpore une grande quantité d’électronique états-unienne et une grande quantité de moteurs de même origine) ou, si le problème se pose l’avenir, des charbonnages de la République turque (menacés à l’instar des feux charbonnages de France et des charbonnages présents ou passés de nombreux pays européens). Par contre pour analyser, planifier et choisir les investissements dans de nombreux pays à faible revenu, l’outil statistique et l’outil technique (l’administration et les décideurs) semblent trop sclérosés pour espérer pouvoir mener un travail convainquant sinon satisfaisant. Le plus grave aujourd’hui c’est que les sommes considérables programmées pour le développement permettent à des fonctionnaires opportunistes de sortir de la misère financière pour enfin devenir de modernes barbares avec une rémunération digne de celle d’un dirigeant d’entreprise industrielle créatrice de valeur ajoutée dans un contexte compétitif, de s’habiller en Gucci ou Smalto, de conduire un véhicule de la taille d’une voiture de chemin de fer pour son travail et une série de 4X4 de type Porsche Cayenne pour la famille élargie et boire ou faire boire aux frais de la princesse du Laffitte Rothschild. Ce train de vie, qui fait des envieux, conduit les gestionnaires de l’aide à instituer des contrôles a priori, au jour le jour, et, a posteriori. Bref l’administration et le contrôle permettent à l’aide de projet de coûter aussi cher que le projet lui-même. La liste des routes défoncées, des capitales, villes ou quartiers sans électricité, sans eau potable pose des défis qui permettent de mettre de l’huile dans les rouages du système en place et ainsi lui concède non seulement l’avantage de perdurer, mais encore de se développer.

Au nom de la lutte contre la pauvreté, le choix des investissements publics ne s’appuie guère plus sur les calculs économiques, (ils sont crachés par des modèles plus ou moins sophistiqués qui généralement nécessitent d’enregistrer des données « à dire d’expert » faute d’autre information et livrent ensuite un résultat que la femme ou l’homme de l’art doit estimer acceptable pour tous les autres partenaires), il s’appuie à présent sur le consensus recueilli au sein du pot pourri de représentants d’administrations à vocation tentaculaire assistés dans chaque camp par une Armada, paradoxalement sans aucune agressivité, de juristes…qui savent que le cautionnement des décisions leur revient de droit par les temps qui courent.

Les salmigondis qui sont servis, en 2007, à des responsables du développement qui programment l’aide peuvent comprendre des dizaines de milliers d’hectares de cultures irriguées dans le désert (où le citoyen nomade demeure déterminé ; le paysan est, par la force des choses, inhabituel ; le marché lointain, et où, les moyens de transport restent à imaginer et à quels coûts ?). Du passé, l’échec de l’irrigation en plusieurs décennies, l’échec de la révolution verte, rien n’est pris en compte. Bien avant demain, il faudra revenir à la planification, les outils longtemps « titillés » par Marc Chervel seront utiles, ils existent pour toujours.